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油气改革应协调好国企与行业改革的关系

来源:中国经济时报   2017/11/30 14:40:52
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油气体制改革较之于其他改革慢一点是可以理解的,体现了稳中求进,反映了油气体制改革的复杂性和艰巨性。


油气体制改革兼具重点与难点


中国经济时报:既然油气体制改革具有复杂性和艰巨性的特点,下一步改革应该怎么走,有哪些需要突破的难点?


赵昌文:其实,油气体制改革过去几年虽然步子不大,也一直在稳步向前走,其中,上游探矿权、价格改革、原油的进口和成品油的出口权、管网独立都是改革的重点和难点。



上游矿权出让制度的改革,目前主要集中在增量资源,特别是在页岩气领域,已经容许民营企业和资本参与。实际的情况是民营企业参与积极性不是特别高,有些是技术、资金等门槛问题,也有一些是资源分布区块的原因,一些已经探明的优质区块,并不在开放行列。


价格改革一直在小步慢走,现在是加快推进的好时机。2015年至今,国际油价长期在低位徘徊,如果没有大的外部冲击,未来仍将在这一区域内上下浮动。低油价对推动油气价格体制改革非常有利,应抓住机遇,尽快推进价格形成机制更加市场化,同时,也要完善政府的调控机制,要加快理顺内部的价格关系,比如石油天然气内部比价关系不顺、工业用气和居民用气的交叉补贴问题等。


市场的问题主要是原油进口权和成品油出口权如何既体现公平竞争又保障安全。改革前,进出口权主要集中在少数几家国有企业,改革后都要更加放开。原油进口方面,未来要鼓励更多竞争,但也不能像其他商品一样,完全充分竞争,比较理想的市场结构是国有企业主导,其他各种类型的企业共同参与。成品油出口方面,要加强监管,提高环保标准和技术标准,避免将污染留在国内。


油气管网的情况很复杂,中国的油气管网约20万公里,但短缺依然很严重,特别是天然气管网,大的主干管网和城市管网都存在短缺问题,未来重点应放在促进发展上,要想方设法吸引更多资本进入到这一领域,特别是城市管网。根据改革要求,中国石油目前已经对油气管网实施内部的财务独立,等到条件成熟的时候再完全分离,这条路径是合适的。未来油气管网的改革,应不局限于主干管网,城市管网也要放开,但也要在竞争和垄断之间有取舍和平衡,防止放开后垄断从国有企业转到私人企业。在管网环节改革上,油气、电力和通讯行业要相互借鉴对方的成功经验,也要吸取教训。


应统筹推进国企改革与油气体制改革


中国经济时报:国企改革和油气体制改革密切相关,如何发挥协同作用?


赵昌文:由于油气行业特别是上中游基本都是国企,国企改革和油气体制改革之间的关联度较高,在推进过程中,应当统筹考虑,我个人的建议是,将行业改革放在更加优先的位置,或者至少要两者同步推进。行业的定位不清楚,改革没有取得实质性进展,推进企业层面的改革困难较大。


就改革的优先序来说,首先,应该是根据行业是否具有基础性战略性进行分类定位,比如军工、交通、铁路、银行和能源等领域,一定是不同于一般竞争性行业的,要以此为基础通过资产整合、兼并重组等方式进一步优化国有资产和资本战略布局结构。其次,要同步推进国企分类,对关系国计民生的基础性战略性行业,在推进混合所有制改革时,一定要保持国有资本的控制权。而对一般竞争性行业的国有企业,不管现在有多大的规模,在解决好员工的前提下,不用关注控制权,可以通过国有资本运营公司,持有这些公司的股权,但这种持有是金融市场中的投资组合,可以用脚投票,以财务收益最大化为主要目标。最后,对于油气类的国有企业,既要保证能源安全,也不能失去效率,既有政策性,又有竞争性,要把股权多元化、混合所有制改革与公司治理改革结合好。


总之,混合所有制改革不应该作为国资国企改革的目的,对于具有基础性、战略性的油气行业尤其如此。优化国有资本布局结构,改善国有企业治理结构,提高国有资本配置效率,为社会资本和民营资本创造新的投资机会才是目的,因此,不能用改了多少国有企业、引入了多少民资,作为改革最终成功与否的标准。


改革是一项系统性工程,要有配套的制度。上一轮国企国资改革积累了很多经验,新的改革要在不同行业选择有代表性的企业,做综合改革试点,单项试点不能解决问题,特别是能源领域的改革尤其如此。同时,要加快解决企业办社会、厂办大集体、三供一业等历史遗留问题,将去产能作为推动国企改革的重要抓手。






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